Jeudi 26 Juin, un cartel de l’opposition, formé des radicaux de gauche, de la gauche radicale et de la droite, a retiré la réforme territoriale de l’ordre du jour du Sénat sous prétexte que l’étude d’impact gouvernementale n’était pas assez documentée, remettant la question dans les mains du Conseil Constitutionnel. Cette coalition de circonstance peut surprendre même si la réforme est éminemment source de conflits (le cumul des mandats étant largement répandu en France). Nous ne nous permettrons pas de dire si cette étude d’impact est assez documentée ou non, nous n’en avons pas la compétence, la voici tout de même pour ceux qui voudraient s’y atteler ou contempler l’étendue de la chose. Nous ne nous amuserons pas non plus à proposer notre propre découpage de la France, travail qui serait sans doute de piètre qualité quand on pense à la complexité de l’affaire. Nous avancerons plutôt des grandes lignes directrices qu’il serait judicieux d’étudier pour effectuer cette réforme. Tout d’abord, faisons remarquer que cette réforme n’a été véritablement mise sur la table qu’à partir de la nomination de Manuel Valls et qu’elle a été dévoilée le 3 Juin (en tout cas pour la nouvelle carte de France). Soit 2 mois pour une des réformes théoriquement parmi les plus ambitieuses du quinquennat, sans rapport et avec des consultations d’élus et de parlementaires plutôt discrètes voire insuffisantes. Est-il besoin de rappeler qu’une réforme comme celle-là aurait été bienvenue dès la candidature de François Hollande et que son manque de ligne claire et pérenne le pousse à faire volte-face à la moindre influence ? De nombreux autres cas l’ont déjà montré depuis deux ans.
Comment juger de la nécessité de cette réforme ? Il faut analyser l’efficacité de la structure territoriale actuelle, que ce soit au sein de chaque couche avec les découpages territoriaux ou entre les couches avec la répartition des fonctions selon les échelons (communes, intercommunalités, conseils généraux et régionaux). En particulier, il s’agit de savoir si le principe de subsidiarité est respecté, c’est-à-dire si chaque échelon correspond à la plus petite entité capable de gérer une fonction. Par exemple, on attribue aux communes la gestion des déchets car c’est bien plus pertinent que de la donner à l’Etat, qui ne peut pas tout faire et ne connait pas aussi bien les questions locales; par contre, on attribue certains aspects du développement économique aux régions car les communes sont trop petites par leur budget et leur taille pour gérer des technopôles, des bassins d’emploi, etc. On se heurte à propos du « mille-feuilles territorial » (avec lequel on prend beaucoup de précautions avant de le découper) à une quantité de lieux communs, tels que « il y a beaucoup trop de communes en France » (40% des communes européennes sont françaises), « les conseils généraux sont inutiles, on ne s’y retrouve pas avec les régions » ou encore « il y a trop de régions, qui ne sont pas de taille européenne ». Il faut donc confronter ces affirmations avec le principe d’efficacité.
Source: étude d’impact de la réforme territoriale de 2009, senat.fr
Moins de communes ?
La réforme de 2009 insistait pour le nombre de communes surtout sur l’intercommunalité, qui peut être efficace via la mise en commun des moyens d’action, mais ne réduit pas le nombre de communes et rajoute même à la complexité et à l’importance du tissu territorial; et sur la notion de « communes nouvelles », censée inciter les communes à fusionner en les transformant en « communes déléguée » à la commune nouvelle, mais ayant beaucoup moins de succès que les intercommunalités. In fine, rien n’était dit sur le pourquoi de cette politique, sur l’efficacité d’une mise en commun des moyens, sur sa réelle nécessité ou non (est-ce que certaines communes sont vraiment handicapées par le manque de budget ?), etc. Les communes correspondent souvent à des réalités historiques de plus de deux cents ans et les plus petites communes, celles qui auraient le plus besoin de se regrouper, sont parfois à des kilomètres de leurs voisines, rendant les regroupements artificiels. La réforme de 2014 n’aborde pas cette question qui n’apparaît que dans le communiqué de Hollande: elle qui mérite plus ample étude, loin des réflexes provoqués par les exemples étrangers, mais qui aurait lieu d’être si le gouvernement entend vraiment faire bouger les choses.
Moins d’échelons ?
Comme souvent en ces temps de crise, gain d’efficacité signifie réduction de dépenses. En effet, les dépenses locales ont fortement augmenté, de 3 points dans la part du PIB entre 1980 et 2007, dont 1,2 en raison de l’élargissement des compétences, comme le stipule l’étude d’impact de 2008. On met souvent en avant les dépenses de personnel, et il se peut que les collectivités n’aient pas fait preuve de parcimonie sur ce point. L’étude de 2008 n’apportait pas de chiffres précis sur les économies de structure, elles auraient été évidentes puisqu’on allait supprimer des postes et d’autres dépenses de structure en doublons (rappelons que l’on devait créer des « conseillers territoriaux »), mais n’auraient a priori pas été énormes puisque les champs d’action attribués auparavant aux « départements » et régions auraient été transférés. Les autres économies auraient pu se trouver dans la plus grande cohérence de l’action publique, en évitant les « doublons », pour simplifier la chose. Pour le gouvernement Valls, la suppression des premiers est reportée à 2020-2021, montrant que cette réforme est a minima et fait les frais de l’imprévoyance de Hollande. La lisibilité des échelons départementaux et régionaux, pas insurmontable quand on y regarde de près, n’est véritablement grave que si les élus ne s’y retrouvent pas, et qu’ils mènent chacun de leur côté des actions qui seraient plus efficaces si elles étaient mutualisées. Il n’est pas utile et pas non plus destructeur que les départements s’occupent des collèges et les régions des lycées. On peut par contre se demander pourquoi les premiers ont dépensé en 2009 26 millions d’euros pour les lycées, pourquoi les deux s’occupent simultanément de la culture, des sports, de l’environnement, du tourisme, etc. ou encore pourquoi les conseils généraux gèrent le RMI/RSA alors qu’aucune considération locale n’est à prendre en compte.
Entre compétences exclusives, intermédiaires et non-exclusives, il est impératif de vérifier la pertinence de l’attribution des fonctions et de créer des frontières claires entre les différentes collectivités. Enfin, des accusations de centralisation et d’abandon démocratique sont portées quand on évoque la suppression des conseils généraux. En effet, les conseils régionaux, en particulier les nouveaux qui opéreront sur un territoire élargi, seront parfois excessivement éloignés du contexte local qui permet d’enrichir la prise de décision. Une solution consisterait à transformer les conseils généraux en annexes de régions, les compétences et la prise de décision leur seraient transférés mais les conseils généraux joueraient un rôle moindre consistant à informer les régions et à les conseiller sur la base d’une meilleure connaissance du « terrain ». Cela irait de pair avec une expérience démocratique améliorée, où on pourrait imaginer les conseils en laboratoires de démocratie participative.
Moins de régions ?
On s’aperçoit rapidement qu’il n’y a pas lieu de critiquer la taille des régions françaises, ressortant l’exemple usé de nos voisins européens, sachant que les tailles des régions européennes sont éminemment diverses et comparables en moyenne aux françaises. Cette optique de réduction des entités avec une légère impression de productivisme, alliée à une critique de l’inflation parisienne aux airs de concurrence libérale et à un rationnement des dépenses, crée une atmosphère de gestion managériale de la France. Admettons qu’il soit bénéfique de regrouper des régions et réfléchissons sur la ligne à adopter. Le meilleur moyen de tracer des frontières reste encore de respecter les « réalités », les points communs d’une population: bassins d’emploi, géographie, culture et tropismes entre autres. Et comme ces réalités forment souvent un continuum, il demeure impossible de faire un découpage qui ne sera pas critiqué. C’est pour cela que le cas corse reste une aubaine pour les réformateurs. On peut suivre principalement deux voies: économique et culturelle.
Sources: Ouest-France et fromantin.com
Notons la carte du député UDI Jean-Christophe Fromantin, proposant huit régions tournées vers l’international et modelées autour de métropoles mondialisées. Cette proposition est intéressante car innovante et porteuse d’un projet, il est dommage qu’elle découpe le territoire national selon la demande étrangère, oubliant que les collectivités locales ont d’autres choses à faire que du profit. Les régions sont un moyen plus efficace de dynamiser le tissu économique, par la formation de projet locaux et concrets, mais d’autres sujets comme l’environnement, l’action sociale, la culture et l’aménagement du territoire sont en jeu. Beaucoup de propositions se sont axées sur le dynamisme des villes, en souhaitant des régions urbano-centrées, ce qui aurait pour fâcheuse conséquence de transformer les régions en annexes de capitales, négligeant notamment le monde rural. La deuxième solution serait de faire des régions historiques, culturelles, ce qui serait évident pour la « grande Bretagne », l’Alsace ou le Pays Basque, moins pour les régions du centre, intégrées depuis plus longtemps. Le risque est ici de céder aux pressions particularistes, d’émietter la France en un ensemble de régionalismes, ce qu’elle n’est pas. Une critique classique de la situation actuelle est celle du jacobinisme, d’une France qui ne pense qu’à Paris tandis que la Bretagne par exemple a été déchirée par les vilains pétainistes. Encore une fois, la France n’est pas l’Allemagne, certains qui se croient encore à l’époque d’Anne de Bretagne revendiquent de purs anachronismes.
Source : 7seizh.info
Il faudrait, pour établir un redécoupage digne de ce nom, examiner ce qui fait la cohérence d’une population, que ce soit des éléments intemporels comme la géographie ou des tendances lourdes, comme l’attraction parisienne ou les bassins d’agriculture et d’élevage, et ce afin d’établir des politiques les plus pertinentes possibles. Une réforme territoriale mérite mieux qu’une proposition vite formulée et peu ambitieuse, elle peut être nécessaire mais il ne faut pas se laisser aller aux impératifs budgétaires et à la pseudo-logique quand il s’agit de modifier le territoire en remplaçant Limousin et Picardie par de poétiques « Sud-Ouest » et « Nord ». Un tel texte devrait être soumis au vote des Français, même si les intérêts locaux privés menacent largement la recherche d’un compromis ambitieux.
Démosthène 2012 